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La Politica Exterior de Mexico como Marco del Comercio Internacional - 1era parte

Eduardo Antonio Revilla Taracena : Esta dirección electrónica esta protegida contra spambots. Es necesario activar Javascript para visualizarla


El objetivo principal de este ensayo es analizar la interacción de la política interna y externa de México, marco del comercio internacional, pues en nuestro caso particular, los objetivos y estrategias de la política externa, han funcionado como elementos de legitimidad de los gobiernos posrevolucionarios. Se hace un breve recuento histórico de la política exterior de México, para conocer su evolución, principios y fundamento; asimismo, para entender el énfasis y la importancia que se le ha dado en la política interna a la independencia del exterior y sus repercusiones en el comercio internacional.

La diversificación de las dos políticas ha sido una estrategia presente, incluso desde antes de la Revolución de 1910, pero la constante ha sido el poco éxito. Actualmente la dependencia de México hacia Estados Unidos es muy alta, por lo cual, a pesar de un gran activismo internacional, la diversificación de las relaciones exteriores sigue siendo un mito.

Sin embargo, a pesar del fracaso de esta estrategia, el gobierno actual continúa utilizándola; pues, el aceptar abiertamente que en realidad la política exterior está enfocada a Estados Unidos, le restaría mucha legitimidad y credibilidad en un momento de grave crisis del sistema político mexicano.

Orígenes del contenido defensivo de la política exterior mexicana.
La política exterior de México se fue formulando de acuerdo a los acontecimientos históricos que experimentó el país. Los principios de está política surgieron de la constante lucha por mantener la integridad del territorio nacional, así como la autonomía frente al exterior. Fueron los liberales del siglo pasado -encabezados por Benito Juárez- y los revolucionarios de 1910, quienes conformaron los principios que guían y norman la política exterior de México.[1]

Los principios[2] y fundamentos de la política exterior mexicana deben apreciarse bajo un enfoque geopolítico, ya que de otra forma es difícil entender el celo con que México ha defendido el principio de no intervención y la insistencia en la autodeterminación de los pueblos. La cercanía física con los Estados Unidos y las intervenciones europeas, pusieron en peligro el desarrollo de un proyecto nacional autónomo, e incluso, la sobrevivencia de México como Estado soberano, desde los inicios.

La debilidad mexicana ante el poder estadounidense se vio reflejada muy pronto en el apego de México al derecho internacional, ya que esta ha sido la única forma de contener al poderoso vecino.

Durante el “Porfiriato” (1876-1910), aunque fue un periodo extenso en el cual se dieron varios cambios en el plano internacional, existieron cuatro objetivos de política exterior: atraer inversión extranjera, diversificar las relaciones exteriores, incidir en la opinión pública en los Estados Unidos y atraer inmigrantes industriosos.[3] Es asombroso el gran parecido que tiene esta época con los momentos actuales, tanto en el plano interno como el externo.

El presidente Díaz, con el afán de cumplir con sus objetivos de diversificación, promovió la apertura de representaciones diplomáticas mexicanas en todo el mundo; al mismo tiempo asumió, personalmente, el papel de promotor del desarrollo capitalista en México como también lo hizo el presidente Salinas, durante su periodo.

Esta política de diversificación tuvo un efecto fue muy diferente: en 1870 el 60% del comercio total de México con el exterior se realizaba con Europa, mientras que sólo un 30% con los Estados Unidos; hacia 1910, el comercio mexicano con los estadounidenses representaba el 70%, mientras que el comercio con Europa disminuyó a un 27%.[4]

A nivel interno, el gobierno de Díaz se tuvo que enfrentar a un sentimiento anti-estadounidense y a un creciente nacionalismo; la opinión pública mexicana, al igual que en los tiempos actuales”, no sólo sintió que estaba amenazada su integridad territorial sino también el control de su economía y su identidad cultural, de allí la importancia que tuvo la relación con Europa”.[5]

Los principios que guiaron la política exterior de los gobiernos surgidos de la Revolución fueron los que establecía la Doctrina Carranza, la cual defendía principalmente la igualdad de la naciones, su soberanía y el principio universal de no intervención.[6] El contenido de estos principios era defensivo para asegurar, a través del respeto al derecho internacional, que ningún país interviniera en los asuntos de política interna de México. Sin embargo, es evidente que el diseño de esta política exterior se hizo principalmente para “contener” a Estados Unidos.

Estos principios se fueron convirtiendo, poco a poco, en directrices clave de la política exterior para dar legitimidad a los gobiernos posrevolucionarios, los cuales eran responsables de no permitir ningún tipo de injerencia del exterior en los asuntos de México. El comportamiento internacional mexicano, conforme a estos principios, permitió mantener al interior y al exterior del país la imagen revolucionaria, progresista y nacionalista del gobierno; dicha imagen era base de legitimidad, pues ésta no se fundamentaba en resultados electorales; consistía en cumplir los programas nacionales de acuerdo a los postulados de la Revolución. La diversificación de las relaciones exteriores del país era una estrategia clave en la que nunca se dejó de insistir, a pesar de los escasos resultados; finalmente, más que los resultados, importaba el hecho de no dejar de cumplir con la política exterior revolucionaria.

La Segunda Guerra Mundial trajo consigo importantes cambios en la política externa de México, el más importante fue la vinculación de asuntos con Estados Unidos. El gobierno mexicano procuró la vinculación de asuntos con su país vecino, ya que su capacidad de negociación era más amplia gracias al conflicto bélico y al interés de Washington por la cooperación de México.[7] Sin embargo, “reflejado los intereses reales de un participante en la política mundial con escasos elementos de poder real para apoyar sus posiciones, la política exterior mexicana adopta un tono marcadamente jurídico”.[8] En otras palabras, México no dejó de insistir en la importancia del respeto al derecho internacional, pues de esta forma buscaba “amortiguar” su acercamiento a Estados Unidos, legitimar su gobierno al interior y demostrar que defendía los principios tradicionales de la política exterior. Los diplomáticos mexicanos se comportaban con estricto apego a los principios tradicionales de la política externa, por lo que muchas veces no era necesario darles instrucciones.

A lo largo de la posguerra, México limitó su campo de actuación internacional al hemisferio Americano, siendo Estados Unidos un gran punto de referencia. Las economías de ambos países comenzaron a interactuar cada vez y en forma más estrecha: México hizo de Estados Unidos su principal mercado de exportaciones y su principal fuente de capitales, mientras que Estados Unidos convirtió a su vecino del sur en un espacio natural de expansión económica, además de un importante mercado para sus bienes de capital y un proveedor funcional de materias primas y mano de obra barata.[9] Es así como, los resultados de las dos guerras mundiales, obligaron a México a posponer una diversificación real de sus relaciones internacionales, el resultado fue una profunda dependencia económica de los Estados Unidos: de 1940 a 1945 el comercio exterior de México con la Unión Americana alcanzó a representar el 90% del total.[10]

Durante la Guerra Fría, el gobierno del presidente López Mateos (1958-1964) buscó vigorizar la política exterior de México haciendo de nuevo un esfuerzo por diversificar los lazos económicos, políticos y culturales del país, defendiendo a nivel hemisférico los principios tradicionales de autodeterminación y no intervención.[11] A partir de esta época, México encabezó los esfuerzos por la integración y la desnuclearización en América Latina.

Si bien, la relación bilateral mexicano-estadounidense dominó la agenda de política exterior de México, las actividades del vecino país no llevaron a una convergencia de percepciones o actitudes entre ambos.[12] A finales del sexenio del presidente Díaz Ordaz (1964-1970), después de que México buscara un acercamiento con los países vecinos del sur y del norte -ante los problemas de Centroamérica-, el gobierno se dio cuenta de que debía adoptar una política exterior más activa para promover de manera efectiva los intereses nacionales.[13]

Tras la masacre estudiantil de Tlatelolco en 1968, el gobierno necesitaba recuperar la legitimidad por lo que utilizó, una vez más, a la política exterior para alcanzar este objetivo.

En 1970 el nuevo gobierno encabezado por Luis Echeverría, reaccionó ante la crisis del sector exportador con una política exterior encaminada a buscar nuevos mercados y defender los términos de intercambio. Esta nueva política llevaba como fundamento central al pluralismo ideológico que abrió las puertas a la diversificación, dinamización y politización de las relaciones internacionales de México.[14] De esta manera, a principios de los años setenta surgió una política exterior más activa, que permitió a esta etapa política superar el segundo plano en el que estaba considerada.[15]

El viraje en la política exterior se hizo explícito a través de un mayor contenido político, dentro del cual, era evidente el aspecto jurídico. Se dejó atrás el aislacionismo y la pasividad características de los periodos anteriores. El mayor logro del nuevo activismo fue que en diciembre de 1974 la Asamblea de las Naciones Unidas aprobó la Carta de Derechos y Deberes Económicos de los Estados, que Echeverría creó para defender la soberanía económica de los países en desarrollo.

México no había querido participar en las cuestiones internacionales para evitar problemas y resguardarse de intervenciones extranjeras; sin embargo, paradójicamente, esta actitud provocó una concentración excesiva de las relaciones mexicanas con Estados Unidos.[16] Durante este periodo la política exterior mexicana fue más analítica y participativa de los problemas internacionales. El éxito de este periodo radicó en devolver a México parte de su antigua imagen internacional progresista,[17] lo cual benefició al gobierno a nivel interno; pero, una vez más, la política exterior de esta década, a pesar de tener un carácter más global, no alcanzó el objetivo fundamental de diversificar las relaciones económicas para depender menos de Estados Unidos, en cambio, creó divergencias con Washington.[18] Durante esta administración, tanto el déficit comercial, especialmente con Estados Unidos, como la deuda externa crecieron de forma desorbitante.

En 1976, cuando José López Portillo asumió la presidencia, México atravesaba por la peor crisis económica hasta entonces: la moneda estaba devaluada y la deuda externa era enorme. La nueva administración intentó resolver los problemas internos y parecía que la actuación internacional se vería reducida en su activismo y buscaría acercarse a Estados Unidos, pues aparentemente era la mejor solución a la crisis económica.

Sin embargo, en 1979, tras el descubrimiento de nuevos yacimientos de petróleo, López Portillo cambió de súbito, argumentando que los mexicanos ahora tenían una oportunidad de utilizar un recurso no renovable como forma de autodeterminación financiera.[19] México se sintió confiado, por lo que la diplomacia de aquella administración intentó ubicar al país en una nueva posición internacional; incluso se llegó a hablar de México como potencia media. A diferencia de la administración anterior, la política exterior de López Portillo intentó ser más pragmática y estuvo más atenta a los intereses nacionales en juego.[20]

Durante este periodo se fue gestando un cambio notable en la política exterior: el contenido económico se hizo evidente al reflejarse un énfasis en la promoción de las exportaciones; en esta dimensión se concretó el sentido diversificador de la política exterior de los setenta y ochenta.[21]

Cambio silencioso de la política exterior : la incongruencia.
Los cambios más trascendentes en la actuación internacional mexicana fueron propiciados por la nueva política económica: México ingresó al GATT en 1986, comenzando el camino de la apertura económica del país, la cual fue crucial para las relaciones internacionales en la década de los noventa.

A raíz de la política económica se fueron perfilando cambios muy importantes en la política exterior. “Nuestros viejos principios entran en crisis cuando se instala como prioridad la competencia económica”.[22] Esta lógica de mercado aleja a México de sus principios tradicionales de política exterior.

La asimétrica interdependencia mexicano-estadounidense, comenzó a aumentar. La diplomacia mexicana desbordó sus recursos técnicos y humanos para “satisfacer las necesidades de una política exterior enfocada a satisfacer los intereses comerciales con Estados Unidos”. La Cancillería mexicana tiene hoy cinco direcciones generales que se encargan de las relaciones con Estados Unidos, además de 41 oficinas y la más amplia red de consulados del mundo en un solo país”.[23] ¿Cómo presentar a nivel doméstico estos cambios sin perder la naturaleza “revolucionaria” del gobierno?

A principios de los ochenta cuando Miguel de la Madrid asumió el poder, la soberanía mexicana se definió de una nueva manera: ahora era un asunto de la competitividad de la economía de México en el mercado mundial.[24] A partir de 1985, durante este sexenio, un grupo de jóvenes economistas educados en universidades estadounidenses tuvieron la habilidad de apropiarse del poder para implementar sus ideas “neoliberales”; este grupo buscaba terminar con el Estado interventor para dejar que todo lo arreglaran las fuerzas del mercado. Con estas políticas en realidad se estaba perdiendo una de las funciones tradicionales del Estado posrevolucionario: ser el garante del bienestar social. La Revolución Mexicana fue una creación contra el liberalismo. El término con el que Carlos Salinas, el líder del cambio, identificó su proyecto fue “liberalismo social”.

En 1988, Salinas, se propuso restablecer la credibilidad mexicana en los centros financieros internacionales para permitir al país salir del estancamiento económico. Fueron muchas las reformas del nuevo presidente, desde la privatización de empresas hasta un pacto de estabilidad económica. Aquí es muy importante resaltar que una vez más el derecho de gobernar de estos tecnócratas no vino de las urnas, sino de su supuesta capacidad para conocer y manipular las variables económicas.[25]

Uno de los rasgos característicos de la política de Salinas fue utilizar, deliberadamente, los vínculos con el exterior para fortalecer internamente al país y a su propio proyecto; por esta vía “México alcanzaría mayor prestigio, influencia y capacidad negociadora en el ámbito internacional”.[26] El discurso de la diversificación e intensificación de las relaciones de México con el mayor número posible de países se convirtió, pues, en la piedra angular de la acción externa de la administración de Salinas, según el entonces secretario de Relaciones Exteriores Fernando Solana. La intención de fondo era fortalecer los contactos con aquellas regiones que pudieran equilibrar y servir de contrapeso a los nexos de México con Estados Unidos.[27]

El nuevo presidente se mostró muy activo desde su primer año de gobierno: visitó América del Sur, Centroamérica, Estados Unidos, Europa, Japón y el Sur de Asia. Pero, al mismo tiempo que Salinas promovió al país por todo el mundo, también buscó estrechar la relación bilateral entre México y Estados Unidos, hecho que fue evidente a partir de 1990, cuando se hizo oficial la intención de firmar un tratado de libre comercio con la Unión Americana.

El gobierno mexicano intentó mantener la congruencia entre la creciente integración mexicana con América del Norte, preservando los vínculos con Latinoamérica mediante tratados de índole comercial con los países de esta región; sin embargo, el nivel de comercio fue muy bajo. Estos acuerdos sólo sirvieron para demostrar a la opinión pública que el gobierno salinista estaba cumpliendo con las estrategias anunciadas.

De acuerdo con Fernando Solana, los objetivos de política exterior que rigieron a la administración salinista fueron los siguientes: fortalecer la soberanía nacional, promover el desarrollo, proteger a los mexicanos que se encuentran en el extranjero, difundir la cultura nacional, promover una imagen positiva de México en el mundo y estimular la cooperación internacional para el desarrollo.[28] Hasta antes de la crisis financiera de 1994 se había logrado el objetivo de crear una buena imagen de México en el exterior, ya que el país se presentó como ejemplo a seguir en toda América Latina.

Sin embargo, Salinas fue un presidente más que buscó, a su manera, cuidar los principios tradicionales de política exterior, mencionando como todos la necesidad de la famosa diversificación de las relaciones exteriores de México. Una vez más no se dio ¿Por qué, entonces, la insistencia en algo que lleva ya más de un siglo de ser imposible? ¿Por qué la firma del TLCAN cuando el objetivo era la diversificación? La respuesta es obvia, el gobierno de Salinas usó la misma estrategia que sus antecesores: utilizar la política exterior con fines de apoyo popular interno. La diversificación no es lo prioritario, lo importante era aprovechar los enormes beneficios económicos brindados por la integración con mercados que desde siempre has sido naturales: los de Norteamérica.

Los órganos gubernamentales responsables de las esferas económicas y financieras se vieron obligados a mostrar un mayor activismo frente al exterior; incluso, en la mayor parte de los casos, al margen de la instancia política. Esto derivó en aparentes contradicciones, ya que los actores preocupados por la situación económica consideran imprescindible crear un buen ambiente en las relaciones bilaterales con Estados Unidos.[29]

México se propuso obtener el mayor provecho de su situación geopolítica, que incluye necesariamente a los Estados Unidos, aunque esta situación condiciona al mercado mexicano.[30]

La visión del poderoso vecino del norte cambió: de haber sido percibido como una amenaza bajo una visión de realismo económico, se comenzó a ver en este país una importante fuente de oportunidades de comercio e inversión. A causa de esto, le fue encomendada una gran actividad en materia de relaciones internacionales a la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (SECOFI). Esta instancia comenzó a jugar un papel muy relevante en la política exterior. La distancia formal guardada respecto a Estados Unidos por los anteriores gobiernos revolucionarios fue abandonada.[31] El gobierno mexicano no aceptó abiertamente este abandono para no perder legitimidad interna.

Con lo anterior, puede afirmarse que existe una contradicción en la formulación de la política exterior mexicana; la Secretaría de Relaciones Exteriores, la dependencia encargada de formular la política exterior del país conforme a ciertos principios históricos, sigue proponiendo la diversificación de las relaciones exteriores de México, mientras que los encargados de formular la política económica y comercial (Secretaría de Hacienda y Crédito Público y SECOFI ), no ven mejor estrategia para el desarrollo económico de México que la integración al mercado norteamericano. Opinan que ante la globalización del sistema internacional, la decisión de México de buscar una mayor integración con su vecino del norte, es un acto soberano que puede traer enormes beneficios al país. El gobierno tolera esta contradicción porque le conviene.

(continuará)

1. solana, Fernando. op cit. p. 24
2. El interés nacional de México se encuentra plasmado en los siete principios tradicionales de la política exterior mexicana: autodeterminación de los pueblos, no intervención, solución pacífica de las controversias, prohibición del uso de la fuerza, igualdad jurídica de los Estados, cooperación internacional para el desarrollo y lucha por la paz y la seguridad internacionales.
3. Lajous, Roberta. op cit., p.16.
4. ESPINOSA de los Reyes, Jorge. Relaciones Económicas entre México y Estados Unidos: 1870-1910, UNAM, 1951, citado en Roberta Lajous, op cit., p. 156.
5, Ibid., p. 153.
6. "Doctrina Carranza” en Roberta Lajous, po. Cit., p. 149.
7. Torres, Blanca. México y el mundo. Historia de sus relaciones exteriores. Tomo VII, Senado de la República, mayo de 1991, p. 213.
8. Rico, Carlos. México y el mundo. Historia de sus relaciones exteriores. Tomo VIII, Senado de la República, mayo de 1991, p. 10.
9. González, Guadalupe. “Tradiciones y premisas de la política exterior de México”, en Rosario Green y Peter H. Smith (coord), La política exterior y la agenda México-Estados Unidos, Fondo de Cultura Económica, México, 1989, p. 46.
10. González Aguayo, Leopoldo. “La política de diversificación de las relaciones Internacional de México”, en César Sepúlveda, La política internacional de México en el decenio de los ochentas, FCE, México, 1994, p. 124.
11. Torres, Blanca. op cit., p. 214.
12. Rico, Carlos. op cit., p. 12.
13. Torres, Blanca. op cit., p. 215.
14. Ojeda, Mario. Alcances y límites de la política exterior de México, El Colegio de México, 1984, p.179.
15. El papel que jugó la política exterior dentro del modelo de desarrollo mexicano por la vía de industrialización por sustitución de importaciones fue limitado, ya que las relaciones internacionales de México no fueron muy relevantes para la estrategia de desarrollo económico.
16. Ojeda, Mario. op cit., p. 185.
17. Ibid., p. 203.
18. González, Guadalupe. op cit., p. 47.
19. Chabat Jorge. “Condiciones del activismo de la política exterior mexicana (1960-1985)”, en Humberto Garza Elizondo, Fundamentos y prioridades de la política exterior de México, El Colegio de México, 1986, p. 101.
20. Solana, Fernando “Balances y perspectivas del decenio 1981-1990”, en César Sepúlveda, op cit., p. 548.
21. Rico, Carlos. op cit., p. 175.
22. Garza Elizondo, Humberto citado por Esteban David Rodríguez, “México-Estados Unidos: la difícil diplomacia”, “Enfoque”, suplemento dominical de Reforma, 13 de abril de 1997.
23. Ibid
24. Erfani, Julia A. op cit., p. 151.
25. Solana, Fernando. “Balances y perspectivas del decenio 1981-1990”, op cit. p. 561.
26. Meyer, Lorenzo. Liberalismo autoritario. Las contradicciones del sistema político mexicano, Océano, México, 1995, p. 29.
27. Solana, Fernando. “Balances y perspectivas del decenio 1981-1990”, op cit. p. 561.
28. Solana, Fernando. Cinco años de política exterior / México: relaciones exteriores, op cit., p.4.
29. González, Guadalupe. “Tradiciones y premisas de la política exterior y política comercial: el caso de México y Estados Unidos”, en Eliezer Morales Aragón y Consuelo Dávila Pérez (coord), La Nueva Relación de México con América del Norte, UNAM, 1994, p. 424.
30. Ibid, p. 437.
31. González, Guadalupe. “Tradiciones y premisas de la política exterior de México”, op cit., p. 36

ITESO
Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente
Departamento de Economía, Administración y Mercadología (DEAM)